境外NGO法實施
成中國公民社會的緊箍咒

撰文>林祖明



《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》(下稱境外NGO法)於本年1月1日正式實施,連同於去年9月1日實施的《慈善法》,中國政府在短短幾個月內,一口氣推行兩套相關法例規範民間團體的活動。上述兩套法例,均貫徹了習近平政權「以法治國」的手段,透過惡法限制人民的公民權利,達致維穩的目的;並為日後拘捕和起訴異見人士提供更便利的法律基礎,而毋須動輒搬弄牽強的「口袋法」(例如《尋釁滋事罪》、《聚眾擾亂社會秩序罪等》)作罪名。境外NGO法的通過,實際上是進一步收窄公民社會的活動空間。若要分析境外NGO法的立法動機和帶來的潛在影響,就必須要從下列兩個層面入手︰(一)管控制度的建設和(二)活動範疇的規範。



公安部和管理部門雙重管控 機構活動無所遁形


首先,法例規定所有在境內活動的境外機構,均需要透過相關的「業務管理部門」向公安部門登記。此舉無疑把境外機構視為對社會秩序帶來潛在風險,並納入公安的管轄範圍,利用強力部門管控境外機構在中國的一舉一動。同時,境外機構亦須每年向「業務管理部門」遞交工作報告和財務報告,並須交待資金來源、資金流向和資助計劃的詳情(第十九條、第二十條)。在此雙重管控制度下,境內機構接受境外機構的資助或合辦活動,同時變得無所遁形。當然,在自由民主的國度裡,一個負責任的非政府組織向公眾披露工作內容和財務細節,實屬應盡之責。奈何在中國這極權的人治國家,如此嚴格的管控制度,則變成了政府控制非政府組織的工具。


規範業務範疇 「灰色地帶」從此消失


過往不少境外非政府組織,均採取文宣、文化活動、調查、教育或透過司法程序等比較溫和或低調的策略,提出政策倡議或監察政府的訴求;儘管他們有部分已成為地方官員的眼中釘,但由於這些機構沒有直接參與組織維權抗爭行動,因此政府也犯不著承擔巨大的政治成本去取締他們。但隨着境外NGO法的實施,這些過往所謂的「灰色地帶」將從此消失。因根據法例的第三條︰「境外非政府組織依照本法可以在經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保等領域和濟困、救災等方面開展有利於公益事業發展的活動。」同時,法例亦規定境外機構「不得危害中國的國家統一、安全和民族團結,不得損害中國國家利益」,或「不得從事或者資助營利性活動、政治活動,不得非法從事或者資助宗教活動。」(第五條)上述條文等同於為境外機構的活動設限,將一切中共所不容許的政治活動列為非法活動。首先,並非從事上述九項業務領域的機構,日後將難以尋找「業務管理部門」落戶。再者,從事公民維權、社會監察或提升公民意識等項目的機構,亦有可能因被定性為從事政治活動而無法取得合法地位。


新法甫啟動 已誘發公民社會力量自我削弱


隨着「灰色地帶」的消失,日後所有得不到「業務管理部門」祝福的機構,將一律被視為非法組織。然而,法例內容只列出一些籠統的篩選條件(例如「不得損害中國國家利益」或「不得從事政治活動」等),卻沒為這些行為作闡述或釐訂客觀準則。因此界定可接受和不能接受的界線,完全由各地方的公安和「業務管理部門」所操控。為避免觸及政治敏感議題,有些過往游走於「灰色地帶」的機構將可能取消某些與政策倡議或監察政府相關的項目。而對直接從事組織公民社會進行維權抗爭的機構來說,新法更標誌着「中國再不歡迎他們在境內活動」。日後,中國政府如需取締這些組織或拘捕相關的工作人員時,則無需再引用理據牽強的「口袋法」,大大減低「執法」的政治成本。這跟習近平政權「以法治國」的理念一脈相承——利用惡法箝制公民社會的生存空間。據悉,有一些國際機構已準備撤出中國,將資源轉移到一些風險較低的地區。可見境外NGO法甫實行,已令部分境外機構自我審查或棄走中國,某程度上已削弱了中國公民社會和社會變革的力量。無論日後新法的應用和執法的尺度如何,這緊箍咒已令中國的公民社會和非政府組織的前路,變得愈來愈崎嶇。